La Haute Cour Constitutionnelle,
Vu la Constitution ;
Vu l’ordonnance n°2001-003 du 18 novembre 2001 portant loi organique relative à la Haute Cour Constitutionnelle ;
Vu la loi organique n°2004-007 du 26 juillet 2004 sur les lois de finances ;
Vu le Code général des impôts ;
Vu le Code des douanes ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
Après en avoir délibéré conformément à la loi ;
EN LA FORME
- Considérant que par lettre n° 218-PRM/SG/DEJ-19 du 23 mai 2019, le Président de la République a saisi la Haute Cour Constitutionnelle, conformément aux dispositions de l’article 117, alinéa premier, de la Constitution, aux fins de contrôle de constitutionnalité, préalablement à sa promulgation, de l’Ordonnance n° 2019-005 portant loi de finances rectificative pour 2019;
- Considérant que selon l’article 116.1 de la Constitution, la Haute Cour Constitutionnelle « statue sur la conformité à la Constitution des traités, des lois, des ordonnances et des règlements autonomes »; que selon l’article 117 de la loi fondamentale, « avant leur promulgation, les lois organiques et les ordonnances sont soumises obligatoirement par le Président de la République à la Haute Cour Constitutionnelle qui statue sur leur conformité à la Constitution » ; qu’il résulte des dispositions sus-rappelées que l’Ordonnance n°2019-005 est soumise à un contrôle obligatoire de constitutionnalité ; que ladite ordonnance est adoptée lors du Conseil des Ministres du 22 mai 2019; que la saisine introduite par le Président de la République est déclarée recevable ;
- Considérant, par ailleurs que par lettre n° 034-19/Sénat/PS du 24 mai, le Président du Sénat a saisi la Haute Cour Constitutionnelle, conformément aux dispositions de l’article 118 de la Constitution, aux fins de contrôle de constitutionnalité, certaines dispositions de l’ordonnance portant loi des finances rectificative pour 2019 ; que l’article 118 de la Constitution dispose que : « Un Chef d’Institution ou le quart des membres composant l’une des Assemblées parlementaires ou les organes des collectivités territoriales décentralisées ou le Haut Conseil pour la Défense de la Démocratie et de l’Etat de droit peuvent déférer à la Cour Constitutionnelle, pour contrôle de constitutionnalité, tout texte à valeur législative ou règlementaire ainsi que toutes matières relevant de sa compétence » ; que s’agissant de deux saisines ayant les mêmes objets, il convient de les joindre pour être statuées par une seule et même décision » ;
AU FOND
4. Considérant que l’ordonnance déférée consiste à rectifier la loi de finances initiale 2019 ; qu’ à l’issue de l’élection présidentielle de décembre 2018 ainsi que de la formation du nouveau Gouvernement , le Président de la République a déterminé une nouvelle Politique Générale de l’Etat ; que l’article 55-6° de la Constitution dispose que « Le Président de la République détermine et arrête, en Conseil des Ministres, la Politique Générale de l’Etat »; que, d’autre part, l’architecture gouvernementale a été largement modifiée avec une réduction conséquente des portefeuilles ministériels ; qu’une modification de la loi de finances initiale 2019 s’avère impérative pour mettre en œuvre cette politique générale et assurer le bon fonctionnement de l’Etat et de son administration ;
5. Considérant, par ailleurs, que l’ordonnance soumise au contrôle s’inscrit dans le cadre de la Décision n°05 –HCC/D3 du 13 février 2019 concernant la loi n° 2019-019 déléguant le pouvoir de légiférer au Président de la République ; que la Cour de céans a fixé les conditions d’application de ce pouvoir ;
Sur le domaine de la loi
- Considérant que l’alinéa 2 de l’article 104 de la Constitution instaure une première limite ; que la procédure des ordonnances doit concerner le domaine de la loi énuméré par les articles de la Constitution ; que l’ordonnance n° 2019-005 objet de contrôle de constitutionnalité, relève du domaine législatif en vertu de l’article 87 de la Constitution qui dispose que « les lois organiques , les lois de finances et les lois ordinaires sont votées par le Parlement dans les conditions fixées par la présente Constitution »; que le contrôle de constitutionnalité des lois de finances s’exerce en référence à la Constitution stricto sensu mais également à la loi organique n°2004-007 du 26 juillet 2004 sur les lois de finances, tel que prévu implicitement par l’article 90 de la Constitution ; que la loi de finances détermine les ressources et les charges de l’Etat ; qu’il existe plusieurs types de loi de finances ; que la loi de finances rectificative modifie en cours d’année les dispositions de la loi de finances initiale ;
Sur l’exécution de la Politique Générale de l’Etat, le cas de nécessité ou d’urgence
- Considérant que la seconde limite se rapporte à l’exécution de la Politique Générale de l’Etat ; que, compte tenu du caractère exceptionnel de l’absence temporaire de l’Assemblée nationale et en vertu du principe de continuité de l’Etat, la procédure des ordonnances devrait concerner des mesures ne pouvant pas attendre la seconde session ordinaire du Parlement ;
- Considérant, par ailleurs, que selon l’article 2 alinéa 6 de la loi organique n°2004-007 sur les lois de finances, « seules des lois de finances dites rectificatives peuvent, en cours d’année, modifier les dispositions de la loi de finances de l’année. Sauf le cas de nécessité ou d’urgence, les lois de finances rectificatives doivent être déposées au cours du second semestre de chaque année» ;
- Considérant que l’ordonnance n° 2019-005 portant loi de finances rectificative pour 2019 a été adoptée au cours du premier semestre de l’année, impliquant le cas de nécessité ou d’urgence ; que l’adoption d’une loi de finances rectificative pour 2019, tenant compte des orientations et priorités consignées dans la Politique Générale de l’Etat et en considération de la restructuration des ministères , constitue une nécessité et un moyen pour la mise en œuvre des visions du Président nouvellement élu ;
- Considérant que la rectification à apporter sur la loi de finances obéit à des principes budgétaires tels que prévus par la loi organique sur les lois de finances ; que la Haute Cour Constitutionnelle est juge de la cohérence de la loi de finances avec la Constitution et la loi organique sur les lois de finances; qu’elle se doit notamment de vérifier le respect du principe de l’égalité devant l’impôt et celui de la sincérité budgétaire ; qu’il convient d’apprécier l’effet des modifications par rapport aux principes sus rappelés ;
Sur le principe de l’égalité devant l’impôt et du principe de sincérité budgétaire
- Considérant que l’article 6 de la Loi fondamentale dispose que « la loi est l’expression de la volonté générale. Elle est la même pour tous, qu’elle protège, qu’elle oblige ou qu’elle punisse »; que la perception de l’impôt est régie par la loi de finances et obéit au principe d’égalité devant la loi;
- Considérant que selon l’article 42 de la loi organique n°2004-007 sur les lois de finances, « les Lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat.»; que ce principe de sincérité budgétaire implique l’exhaustivité, la cohérence et l’exactitude des informations financières fournies par l’Etat ; que l’application de ce principe est cependant limitée par la nature prévisionnelle de la loi de finances; que l’article 42 précité précise lui-même que « leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler »; que le principe de sincérité budgétaire interdit à l’Etat de sous-estimer les charges ou de surestimer les ressources qu’il présente dans la loi de finances ; qu’a priori, dans le cadre de la loi de finances initiale ou rectificative, la Haute Juridiction se limite à vérifier si les appréciations qui avaient été faites concernant les ressources et les charges ne comportaient pas d’erreur manifeste, de prévisions incohérentes et de vices de formes ; que la vérification sera ultérieurement complétée par le contrôle de la loi de règlement par la Haute Cour sur la base du rapport de la Cour des Comptes ; que l’examen des prévisions de recettes et l’évaluation des dépenses publiques rendent compte de leur exhaustivité et de leur pertinence par rapport aux objectifs fixés ;
Sur les Orientations Budgétaires de la loi de finances rectificative pour 2019
Concernant la modification des recettes
- Considérant qu’en matière d’ impôts, les dispositions concernant la fiscalité intérieure et relatives à la loi de finances rectificative pour 2019, sont axées sur des précisions de quelques dispositions fiscales antérieures ; que toutefois le Gouvernement prend des mesures pour améliorer les conditions de vie de la population et mettre en œuvre sa politique sociale ; qu’il s’agit des mesures et de la politique sur l’énergie et l’eau pour tous, la promotion des méthodes de contraception moderne, la diminution de la malnutrition , la révision du barème de l’IRSA sur la rémunération des travailleurs salariés et sur l’exécution des heures supplémentaires ; que la prise de telles mesures diminuera les recettes fiscales ; que le Gouvernement prend des dispositions pour rétablir l’équilibre ; que concernant les douanes, les amendements concernent la correction d’erreurs matérielles, les modifications de quelques tarifs douaniers dues à l’exemption de TVA à l’importation pour quelques produits ; que le Gouvernement prend des mesures pour couvrir les manques à gagner en vue de maintenir l’équilibre budgétaire ; que les dispositions relatives à la fiscalité ne montrent aucune rupture de l’égalité devant la loi ;
Concernant la rectification des dépenses
- Considérant que la rectification opérée au niveau des dépenses est guidée par la mise en œuvre de la Politique Générale de l’Etat ; que cette mise en œuvre nécessite une reconsidération et réaffectation des crédits conformément aux priorités du Président nouvellement élu fixées par la Politique Générale de l’Etat ; que cette rectification obéit au principe prescrit à l’article 92 de la Constitution qui dispose que « (…) Tout amendement au projet du budget entrainant un accroissement des dépenses ou une diminution des ressources doit être accompagné d’une proposition d’augmentation de recette ou d’économie équivalente (…) » ; qu’à priori, les mesures prises ne compromettent pas le principe de sincérité budgétaire ; que l’évaluation ultérieure des dépenses publiques par le contrôle de la loi de règlement permet d’apprécier de leur pertinence par rapport aux objectifs fixés ;
- Considérant que les charges du budget général de l’Etat sont énumérées par l’article 8 de la loi organique n°2004-007 sur les lois de finances ; que les dépenses de l’Etat doivent contribuer à son bon fonctionnement ; que, dans la mise en œuvre de la loi de finances rectificative, la réaffectation des crédits ne doit pas porter atteinte au bon fonctionnement de l’Etat et à la continuité des services publics, principe fondamental reconnu par l’article 33 de la Constitution ; que la cour de céans se limite à apprécier la sincérité des prévisions de dépenses conformément au considérant 12 et non l’opportunité des dépenses ;
Concernant les autres comptes ou rubriques
- Considérant que la loi de finances rectificative 2019 prévoit une légère hausse en termes de remboursement de la Dette Extérieure ; que les Comptes Particuliers du Trésor ainsi que les Aides Génératrices de Fonds de Contre –Valeur (FCV) ne subiront pas de modification significative ; que la modification est perceptible au niveau des Opérations en Capital de la Dette publique en augmentant l’encours des titres émis par le Trésor ; que le Gouvernement prendra des mesures pour réaliser cette prévision afin de ne pas compromettre le principe de sincérité budgétaire édicté au Considérant 12 et de préserver l’Equilibre Général de l’Ordonnance portant loi de finances rectificative pour 2019 ;
- Considérant, de tout ce qui précède, que les conditions posées pour l’adoption d’une ordonnance portant loi de finances rectificative pour 2019 sont remplies ; que les dispositions de l’ordonnance n° 2019-005 soumise au contrôle de constitutionnalité, ne méconnaissant aucune exigence constitutionnelle, doivent être déclarées conformes à la Constitution ;
Concernant les grands principes budgétaires
- Considérant que la présentation du budget de l’Etat doit respecter quatre principes du droit budgétaire classique, que sont l’annualité, l’unité, l’universalité et la spécialité ; qu’il convient d’ajouter le principe de sincérité consacré par la loi organique n°2004-007 sur les lois de finances ; que la présente loi de finances rectificative respecte ces grands principes ;
EN CONSEQUENCE
D E CI D E
Article premier.- Sous les réserves énoncées aux Considérants 12, 13, 14,15 et 16, l’ordonnance n° 2019-005 portant loi de finances rectificative pour 2019 est déclarée conforme à la Constitution et peut faire l’objet de promulgation.
Article 2.- La présente décision sera notifiée au Président de la République, au Président du Sénat, au Premier Ministre, Chef du Gouvernement et publiée au Journal Officiel de la République.
Ainsi délibéré en audience privée tenue à Antananarivo, le samedi vingt-cinq mai l’an deux mil dix-neuf à quinze heures, la Haute Cour Constitutionnelle étant composée de :
Monsieur RAKOTOARISOA Jean-Eric, Président
Madame ANDRIANARISOA RAVELOARISOA Fara Alice, Haute Conseillère-Doyenne ;
Monsieur TSABOTO Jacques Adolphe, Haut Conseiller ;
Monsieur TIANDRAZANA Jaobe Hilton, Haut Conseiller ;
Madame RAMIANDRASOA Véronique Jocelyne Danielle, Haute Conseillère ;
Monsieur DAMA Andrianarisedo Retaf Arsène, Haut Conseiller ;
Madame RANDRIAMORASATA Maminirina Sahondra, Haute Conseillère ;
Monsieur ZAFIMIHARY Marcellin, Haut Conseiller ;
Madame RABETOKOTANY Tahina, Haute Conseillère
Et assistée de Maître RALISON Samuel Andriamorasoa, Greffier en Chef.