Décision n°13-HCC/D3 du 31 août 2020 relative à la loi n°2020-006 portant modification de certains dispositions de la loi n°2016-029 du 24 août 2016 portant Code de la communication médiatisée.

La Haute Cour Constitutionnelle,

Vu la Constitution ;

Vu l’ordonnance n°2001-003 du 18 novembre 2001 portant loi organique   relative à la Haute Cour Constitutionnelle ;

Vu la Déclaration universelle des droits de l’homme ;

Vu la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples ;

Vu la Convention des Nations unies contre la corruption ;

Vu le Code pénal et le Code de procédure pénale ;

Vu la loi n°2016-029 du 24 août 2016 portant Code de la Communication Médiatisée ;

Vu la décision n°30-HCC/D3 du 12 août 2016 relative à la loi n°2016-029 portant Code de la communication médiatisée ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

Après en avoir délibéré conformément à la Loi ;

EN LA FORME

1. Considérant que par lettre n°146/PRM/SG/DEJ-20 enregistrée le 11 juillet 2020 au greffe de la Haute Cour Constitutionnelle, le Président de la République saisit la Cour de céans aux fins de contrôle de constitutionnalité de la loi n°2020-006 portant modification de certaines dispositions de la loi n°2016-029 du 24 août 2016 portant Code de la communication médiatisée ;

2. Considérant que la loi déférée n°2020-006 a été adoptée par l’Assemblée Nationale et le Sénat en leurs séances plénières respectives en date du 1^er juillet 2020 ; que d’après l’article 116 alinéa premier de la Constitution, la Haute Cour Constitutionnelle « statue sur la conformité à la Constitution des traités, des lois, des ordonnances et des règlements autonomes» ; que selon l’article 117 de la loi fondamentale, « avant leur promulgation, les lois organiques, les lois et les ordonnancés sont soumises obligatoirement par le Président de la République à la Haute Cour Constitutionnelle qui statue sur leur conformité à la Constitution » ;

3. Considérant qu’il résulte de ces prescriptions que la loi déférée doit être soumise au contrôle obligatoire de constitutionnalité ; qu’en conséquence la saisine est recevable ; 

AU FOND

 Concernant la modification de certaines dispositions de la loi n°2016-029 du 24 août 2016 portant Code de la communication médiatisée. 

4. Considérant qu’il est loisible à tout moment au législateur, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l’article 95 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d’abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d’autres dispositions ; qu’il ne lui est pas moins loisible d’adopter, pour la réalisation ou la conciliation d’objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d’apprécier l’opportunité, et qui peuvent comporter la modification ou la suppression de dispositions législatives, qu’il estime inutiles ; que, cependant, l’exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ;

 Concernant le droit à l’information et le libre accès à l’information. 

5. Considérant qu’aux termes de l’article 11 alinéa premier de la Constitution, « tout individu a droit à l’information » ; que l’article 9 de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples affirme que « toute personne a droit à l’information » ; que le droit à l’information recouvre deux droits indissociables : celui d’informer c’est-à-dire de produire des informations et celui d’être informé c’est-à-dire de disposer de ces informations ; que ces droits supposent que soient garantis les moyens de les exercer ;

6. Considérant que l’article 6 de la loi déférée dispose que « les dispositions de l’article 7 sont modifiées comme suit :

Article 7 nouveau : Aucun journaliste ne peut être empêché, ni interdit d’accès aux sources d’information, ni inquiété de quelque façon que ce soit dans l’exercice régulier de sa mission de journaliste.

Le journaliste a le droit d’accès à toutes les sources d’informations, dont les données et les statistiques. Le journaliste a le droit de s’informer sans entrave sur tous les faits d’intérêt public. […] » ; 

7. Considérant que l’article 7 nouveau alinéas premier et 2 pose le principe du libre accès à l’information ; que l’article 19 de la Déclaration universelle des droits de l’homme garantit clairement la collecte et la diffusion des informations, ainsi que le droit pour le public de recevoir ces informations en toute liberté ; que l’article 7 nouveau alinéas premier et 2 est conforme à la Constitution et à la Déclaration universelle des Droits de l’homme ;

8. Considérant que l’alinéa 3 de l’article 7 nouveau précité ajoute que « les conditions, les modalités et les procédures relatives à l’accès aux documents administratifs des organes publics seront définies par voie règlementaire » ; que le droit à l’information est un droit à la publicité de l’information ; qu’il suppose la levée des secrets et entraves qui privent les citoyens des informations d’intérêt public qu’elles soient gouvernementales, administratives ou économiques ; que le secret des affaires publiques ou privées ne peut en aucun cas être opposé au journaliste que par exception en vertu de motifs clairement exprimés ; que l’exercice du droit à la publicité de l’information suppose le libre accès aux documents administratifs ; que ce libre accès ne doit pas avoir un caractère excessivement restrictif ;

9. Considérant que la Cour de céans a précisé dans le considérant 28 de sa décision n°30-HCC/D3 du 12 août 2016 que les éventuelles restrictions au libre accès à l’information devront être expressément fixées par la loi et non par un acte règlementaire compte tenu du fait qu’elles portent atteinte à une liberté publique ; qu’elles doivent être fixées sur la base des nécessités du « respect des droits ou de la réputation d’autrui » et de « la sauvegarde de la sécurité nationale, de l’ordre public, de la santé ou de la morale publique » prévues par l’article 19.3 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques ; qu’en conséquence les termes « par voie règlementaire » à l’alinéa 3 de l’article 7 nouveau doivent être remplacés par ceux « par voie législative » ;

10. Considérant que l’article 7 nouveau in fine dispose que « toutefois, est interdite la publication des débats à huis clos, des rapports ou tout autre document tenus ou établis au sein des Institutions de la République » ;

 

11. Considérant que l’article 77 de la Constitution précise que « les séances de l’Assemblée nationale sont publiques » ; que selon l’article 85 de la loi fondamentale, « les dispositions des articles 71 à 79 sont applicables, par analogie au Sénat » ; qu’il résulte de ces dispositions que la séance parlementaire publique est le principe et la séance à huis clos, prévue par l’article 77 in fine, l’exception ; qu’en conséquence, si la décision d’organiser une séance à huis clos appartient à l’Assemblée parlementaire concernée, cette procédure ne pourrait être utilisée que dans des circonstances exceptionnelles, comme advenant le cas où la sécurité de l’Etat serait compromise ; qu’en conséquence, le droit à l’information dans le domaine parlementaire demeure le principe et les restrictions l’exception ;

 

12. Considérant que la Constitution et la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples posent le principe du droit à l’information ; que la Convention des Nations Unies contre la corruption, entrée en vigueur en 2005, oblige les Etats « à prendre des mesures pour améliorer l’accès du public à l’information » (article 10 sur l’information du public) et à « a) accroître la transparence des processus de décision et promouvoir la participation du public à ces processus ; b) assurer l’accès effectif du public à l’information » (article 13 sur la participation de la société) ; qu’interdire, de manière générale et sans autre précision, la publication des rapports ou tout autre documents tenus ou établis au sein des Institutions de la République n’est pas conforme à la Constitution et aux instruments internationaux précités ; qu’en conséquence, cette interdiction de principe doit être extirpée de l’article 7 nouveau in fine ;    

Concernant la définition de la presse en ligne ou la communication numérique. 

13. Considérant que d’après l’alinéa in fine de l’article 2 de la loi déférée  : «35- presse en ligne ou communication numérique : conception, publication d’informations diverses sur les réseaux sociaux et le web » ; que la définition ainsi faite pose un problème de clarté et un souci d’ambiguïté ; que, premièrement, les termes « presse en ligne » et « communication numérique » ont des significations différentes ; qu’en effet l’expression presse en ligne renvoie habituellement aux journalistes publiant des articles en ligne alors que la communication numérique peut être effectuée aussi bien par de simples citoyens que par des professionnels des médias ; qu’en second lieu, la «publication d’informations diverses sur les réseaux sociaux et le web » peut prendre la forme d’un simple commentaire, d’un partage de données sur un blog privé, avec des objectifs différents comme distraire, instruire, ou informer ; que les informations peuvent de même être publiées sous un format journalistique ou non ;

14. Considérant en conséquence que la presse en ligne et la communication numérique ne peuvent être assimilées à une même notion ; que le service de presse en ligne est défini par l’article 174 bis nouveau comme « tout service de communication au public en ligne édité à titre professionnel par une personne physique ou morale qui a la maîtrise éditoriale de son contenu, consistant en la production et la mise à disposition du public d’un contenu original, d’intérêt général, renouvelé régulièrement, composé d’informations présentant un lien avec l’actualité et ayant fait l’objet d’un traitement à caractère journalistique, qui ne constitue pas un outil de promotion ou un accessoire d’une activité industrielle ou commerciale » ; que la communication numérique doit par contre être définie comme « un champ des sciences de la communication relatif à l’ensemble des actions visant à diffuser des messages par le biais d’un média numérique comme le web, les médias sociaux, les applications mobiles ou autres » ;

Concernant le statut juridique de l’ANRCM et l’OJM

15. Considérant que l’article 10 de la loi déférée institue un article 51 nouveau qui prescrit que :« est instituée une autorité administrative dénommée « Autorité Nationale de Régulation de la Communication Médiatisée », en abrégé ANRCM » ; qu’en tant qu’organe de régulation, l’ANRCM fait partie d’une nouvelle forme de gestion publique juridiquement qualifiée d’autorité administrative indépendante ; que dans le considérant 53 de sa décision n°30-HCC/D3 du 12 août 2016 relative à la loi n°2016-029 portant Code de la Communication médiatisée, la Cour de céans avait consacré cette notion d’autorité administrative indépendante pour l’ANRCM ; que ce considérant 53 s’applique intégralement à la loi déférée ;

16. Considérant que l’article 20 de la loi déférée insère également un article 54 bis nouveau dont la teneur suit : « les journalistes forment un Ordre, doté de la personnalité morale, dénommé « Ordre des Journalistes de Madagascar », en abrégé OJM », qu’en outre l’article 26 de la loi déférée dispose que « (…)les actes de l’Ordre des Journalistes de Madagascar qui font griefs sont des décisions administratives et, de ce fait, peuvent faire l’objet de recours pour excès de pouvoir devant la juridiction administrative compétente conformément à la législation régissant la procédure administrative contentieuse » ;

17. Considérant que l’Ordre des journalistes est juridiquement un ordre professionnel à l’instar de l’Ordre des médecins, des avocats, des pharmaciens, des experts-comptables, etc. ; que leur fonctionnement interne échappe au droit administratif et relève du droit privé; que leurs contrats sont des contrats civils et non administratifs; que leurs employés sont des salariés de droit privé; que leurs biens sont soumis à un régime de droit privé; que leur régime financier échappe à la comptabilité publique ; que les ordres professionnels sont donc des personnes morales de droit privé chargées d’une mission de service public ; que les missions confiées aux ordres professionnels constituent des missions de service public dès lors qu’elles ont trait à la règlementation et à la discipline de la profession ; qu’en conséquence, leurs décisions relèvent de la compétence du juge administratif ;

Concernant les contrôles opérés par l’ANRCM et l’OJM

18. Considérant que dans l’article 18 de la loi déférée, un article 53 ter nouveau dont les termes suivent est institué : « l’ANRCM a un droit de contrôle opiné et/ou inopiné, sur pièces ou sur sites, selon le cas d’espèce, (…) sur toutes les activités, principales ou accessoires (…) » ; qu’il s’agit ainsi des attributions habituelles d’une autorité de régulation ;

19. Considérant que les dispositions de l’article 28 de la loi déférée insèrent un article 56 bis nouveau selon lequel « l’OJM et ses démembrements disposent d’un droit de contrôle, opiné et/ou inopiné, sur pièces ou sur site, selon le cas d’espèce (….) sur toutes les activités, principales ou accessoires que le journaliste exécute en tant que tel, de l’usage qu’il fait de la Carte Professionnelle et/ou de son titre de journaliste ainsi que des biens et avantages qu’il a acquis au titre de la présente loi (…) » ;

20. Considérant par ailleurs que d’après l’article 11 de la Constitution, « (…) l’information sous toutes ses formes n’est soumise à aucune contrainte préalable, sauf celle portant atteinte à l’ordre public et aux bonnes mœurs. La liberté d’information, quel qu’en soit le support, est un droit. L’exercice de ce droit comporte des devoirs et des responsabilités, et est soumis à certaines formalités, conditions, ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires dans une société démocratique. Toute forme de censure est interdite. L’exercice de la profession de journaliste est organisé par la loi » ; que si la réglementation et le contrôle de la profession de journalistes sont des procédés légaux, il est essentiel de mentionner expressément que ces contrôles ne peuvent constituer une ingérence visant à réduire la liberté d’expression des journalistes et des organes de presse ;

21. Considérant d’autre part que le contrôle de l’OJM porte également sur les biens et avantages obtenus au titre de la loi déférée ; qu’ il est souhaitable, dans un objectif de clarté et afin d’établir correctement le cadre dans lequel ce contrôle se fait, de remplacer l’expression « biens et avantages qu’il a acquis au titre de la présente loi » par « biens et avantages acquis en tant que membre de l’OJM ou par le biais de la carte professionnelle » ;

Concernant la couverture nationale des médias publics et privés.

22. Considérant que l’article 39 de la loi déférée dispose que « (…) la couverture nationale est reconnue à tous les médias publics et privés sous réserve de leur basculement vers le mode de transmission TNT et à la législation y afférente (…) L’attribution de licence pour chaque thème se fait par voie d’appel d’offres » ; que selon l’article 11 de la loi fondamentale, « tout individu a droit à l’information. L’information sous toutes ses formes n’est soumise à aucune contrainte préalable, sauf celle portant atteinte à l’ordre public et aux bonnes mœurs. La liberté d’information, quel qu’en soit le support, est un droit. L’exercice de ce droit comporte des devoirs et des responsabilités, et est soumis à certaines formalités, conditions, ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires dans une société démocratique. Toute forme de censure est interdite (…) » ;

23. Considérant par conséquent que le basculement vers la technologie TNT ne doit pas favoriser certains des professionnels de la télédiffusion et pénaliser d’autres en leur opposant des contraintes insurmontables – qu’elles soient financières ou d’une autre nature – notamment en matière de droits et taxes, d’attribution de licence, d’infrastructure, ce qui constituerait une forme de censure ; qu’en conséquence, il est indispensable de préciser que dans l’application de la loi, les termes des appels d’offre doivent être impartiaux et raisonnables ;

24. Considérant en conséquence que tous les autres articles de la loi n°2020-006 ne méconnaissent  aucune disposition de la Constitution ;

EN CONSEQUENCE

DECIDE :

Article premier – Les termes « par voie règlementaire » figurant à l’article 6 instaurant l’article 7 alinéa 3 nouveau doivent être remplacés par les termes « par voie législative » afin d’être conformes à la Constitution.

Article 2 – Les termes « des rapports ou tout autre document tenus ou établis au sein des Institutions de la République » figurant à l’article 7 in fine doivent être extirpés de la loi n°2020-006.

Article 3 – Sous les réserves des considérants 5, 7,11,14, 15, 17, 20, 21 et 23, les articles 2, 10, 18,20, 28, 39 de la loi n°2020-006 sont conformes à la Constitution et peuvent être promulgués.

Article 4 – Tous les autres articles de la loi n°2020-006 sont conformes à la Constitution et peuvent faire l’objet de promulgation.

Article 5 – La présente décision sera notifiée au Président de la République, au Président du Sénat, à la Présidente de l’Assemblée Nationale, au Premier Ministre, Chef du Gouvernement et publiée au journal officiel de la République.

Ainsi délibéré en audience privée tenue à Antananarivo, le lundi trente et un août l’an deux mille vingt à dix heures, la Haute Cour Constitutionnelle étant composée de :

Monsieur RAKOTOARISOA Jean-Eric, Président ;

Madame ANDRIANARISOA RAVELOARISOA Fara Alice, Haute Conseillère-Doyenne ;

Monsieur TSABOTO Jacques Adolphe, Haut Conseiller

Monsieur TIANDRAZANA Jaobe Hilton, Haut Conseiller

Madame RAMIANDRASOA Véronique Jocelyne Danielle, Haute Conseillère ;

Monsieur DAMA Andrianarisedo Retaf Arsène, Haut Conseiller ;

Madame RANDRIAMORASATA Maminirina Sahondra, Haute Conseillère ;

Monsieur ZAFIMIHARY Marcellin, Haut Conseiller ;

Madame RABETOKOTANY Tahina, Haute Conseillère ;

Et assisté de Maître RALISON Samuel Andriamorasoa, Greffier en Chef.