D3 -Législation nationale

LA HAUTE COUR CONSTITUTIONNELLE,

Vu la Constitution ;

Vu l’ordonnance n°2001-003 du 18 novembre 2001 portant loi organique relative à la Haute Cour Constitutionnelle ;

Vu la loi organique n°2015-007 du 03 mai 2015 fixant les règles relatives au fonctionnement du Sénat ainsi qu’aux modalités d’élection et de désignation des Sénateurs de Madagascar ;

Vu la loi organique n°2018-008 du 11 mai 2018 relative au régime général des élections et des référendums modifiés par l’ordonnance n°2019-002 du 15 mai 2019 ;

Vu l’ordonnance n°60-133 du 3 octobre 1960 portant régime général des associations, modifiée par l’ordonnance n°75-017 du 13 août 1975 ;

Vu la loi n° 2019-001 du 15 février 2019 déléguant le pouvoir de légiférer au Président de la République ;

Vu l’ordonnance n°2019-006 du 28 mai 2019 portant loi organique modifiant certaines dispositions de la loi organique n°2015-007 du 3 mars 2015 fixant les règles relatives au fonctionnement du Sénat ainsi qu’aux modalités d’élection et de désignation des Sénateurs de Madagascar ;

Vu la décision n°10-HCC/D du 25 mai 2019 concernant l’ordonnance n°2019-006 portant loi organique modifiant certaines dispositions de la loi organique n°2015-007 du 3 mars 2015 fixant les règles relatives au fonctionnement du Sénat ainsi qu’aux modalités d’élection et de désignation des Sénateurs de Madagascar ;

Vu la décision n°15 HCC/D3 du 04 septembre 2020 concernant la loi n° 2020-012 portant ratification des Ordonnances n°2019-002 du 15 Mai 2019 relative au régime général des élections et des référendums, n°2019-006 du 28 mai 2019 relative au fonctionnement du Sénat ainsi qu’aux modalités d’élection et de désignation des Sénateurs de Madagascar et n°2019-009 du 2 juillet 2019 relative au Code minier ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

Après en avoir délibéré conformément à la loi ;

CONCERNANT LA FORME

  1. Considérant que par lettre en date du 15 septembre 2020, le Président du Sénat saisit la Haute Cour Constitutionnelle aux fins de déclaration d’inconstitutionnalité du décret n° 2020-1110 du 09 septembre 2020 portant convocation du collège électoral pour les élections sénatoriales du 11 décembre 2020 ;
  1. Considérant que l’article 118 de la Constitution dispose qu’un Chef d’Institution ou le quart des membres composant l’une des Assemblées parlementaires peuvent déférer à la Cour Constitutionnelle pour contrôle de constitutionnalité, tout texte à valeur législative ou règlementaire ainsi que toutes matières relevant de sa compétence ;
  1. Considérant que la demande émanant d’un Chef d’Institution, en l’occurrence le Président du Sénat, est régulière et recevable ;
  1. Considérant que par lettre en date du 21 septembre 2020, seize (16) Sénateurs formant le quart des membres composant le Sénat ont saisi la Haute Cour Constitutionnelle aux fins de contrôle et de déclaration d’inconstitutionnalité du décret n°2020-1110 du 09 septembre 2020 portant convocation du collège électoral pour les élections sénatoriales du 11 décembre 2020 ;
  1. Considérant que conformément aux dispositions de l’article 118 de la Constitution suscité, la demande émanant du quart des membres composant l’une des assemblées parlementaires, en l’occurrence le Sénat, est régulière et recevable ;
  1. Qu’ainsi, les requêtes du Président du Sénat, des Sénateurs composant le quart des membres du Sénat sont recevables ;
  1. Considérant que les deux saisines ayant un même objet, présentent un lien de connexité ; qu’il échet de les joindre pour être statuées par une seule et même décision ;

CONCERNANT LA PROCEDURE

  1. Considérant que par lettre en date du 12 octobre 2020, la Cour de céans est notifiée de la constitution de Maître Tantely RAKOTONIRINA RAKOTOARIVONY pour défendre les intérêts du Président du Sénat Rivo RAKOTOVAO et du Sénateur Olivier RAKOTOVAZAHA et consorts ; qu’elle sollicite une audience publique pour émettre ses observations orales ;
  1. Considérant que selon l’article 29 alinéa premier de l’ordonnance n°2001-003 du 18 novembre 2001 portant loi organique relative à la Haute Cour Constitutionnelle, « la procédure devant la Haute Cour Constitutionnelle est essentiellement écrite » ; que si l’alinéa 2 du même article prévoit la possibilité de la tenue d’une audience publique, il sied à la Cour d’en apprécier l’utilité pour son information ; que la Cour de céans a constamment fait usage en toute souveraineté de ce pouvoir d’appréciation ; que, pour le présent contentieux, les pièces produites par les parties sont amplement suffisantes à éclairer la Cour pour sa prise de décision ; qu’il n’y a plus lieu de procéder à une audience publique ;

CONCERNANT LE FOND

  1. Considérant que les requérants ont formulé essentiellement des griefs invoquant l’inconstitutionnalité du décret n°2020-1110 portant convocation du collège électoral pour le 11 décembre 2020 ; que ces griefs se rapportent essentiellement à la composition du collège électoral et à l’absence d’une saisine de la juridiction compétente formulée par la Commission Électorale Nationale Indépendante (CENI) pour évoquer le cas de force majeure en vue de l’organisation des élections au-delà de la saison sèche ; que subsidiairement, les requérants ont  évoqué le non-respect et la non considération des articles 143, 154, 155, 158 et 159 de la Constitution;

A-Sur la composition du Collège électoral

  1. Considérant que dans leur demande, les requérants, en l’occurrence le Président du Sénat , les 16 Sénateurs composant le quart du sénat , ont évoqué que le décret n° 2020-1110 portant convocation du collège électoral pour les élections sénatoriales du vendredi 11 décembre 2020 est entaché d’ irrégularités ; que ce décret a été pris à l’encontre de l’ article 80 de  la loi organique n°2015-007 fixant les règles relatives au fonctionnement du Sénat ainsi qu’aux modalités d’élection et de désignation des Sénateurs de Madagascar  qui  dispose que : « le collège électoral comprend :
    • Les Maires et les conseillers municipaux ou communaux ;
    • Les Chefs de Région et les conseillers régionaux ;
    • Les Chefs de Province et les conseillers provinciaux; » ;
  1. Qu’au regard du décret, seules les premières catégories, Maires et Conseillers municipaux ou communaux, forment le collège électoral pour les élections sénatoriales du 11 décembre 2020 ; que la composition du collège électoral n’est pas complète ; que par ailleurs, plusieurs communes n’ont pas encore élu leurs maires et conseillers ; que le gouvernement aurait dû compléter cette composition avant d’organiser le sénatorial ;
  1. Considérant, par ailleurs que les requérants ont évoqué les dispositions de l’article 127 de la loi organique n°2015- 007 fixant les règles relatives au fonctionnement du Sénat ainsi qu’aux modalités d’élection et de désignation des Sénateurs de Madagascar aux termes desquels  «  Pour la première élection sénatoriale de la quatrième République, le collège électoral est constitué par les Conseillers communaux et municipaux ainsi que les Maires » ; que cette disposition qualifiée de transitoire  concerne uniquement et exceptionnellement la première élection sénatoriale de la Quatrième République ; que prendre un décret portant convocation du collège électoral pour une deuxième législature sans préalablement et expressément une autorisation exceptionnelle des législateurs est manifestement, pour les requérants,  illégal ;
  1. Considérant que, dans son mémoire en réplique, la Direction de la Législation et du Contentieux se réfère aux termes de l’article 2 de l’ordonnance n°2019-006 du 28 mai 2019 portant loi organique modifiant certaines dispositions de la loi organique n°2015-007 du 03 mars 2015 fixant les règles relatives au fonctionnement du Sénat ainsi qu’aux modalités d’élection et de désignation des Sénateurs de Madagascar, prévoyant l’organisation de nouvelles élections sénatoriales à l’issue des prochaines élections communales ; qu’elle soulève l’obligation constitutionnelle de renouveler le Sénat, vu le caractère proche de la fin du mandat des Sénateurs ;
  1. Considérant que, dans son mémoire en réplique, le Président du Sénat expose que la Chambre haute représente notamment les collectivités territoriales décentralisées ; qu’en conséquence, le collège électoral pour les élections sénatoriales doit être représentatif de l’ensemble des collectivités territoriales décentralisées énoncées par la Constitution ; que le collège des maires et conseillers municipaux et communaux ne devait avoir qu’un caractère provisoire ; que le Gouvernement ne peut pas se prévaloir des dispositions transitoires de l’article 127 de la loi organique n°2015-007 du 3 mars 2015 ; que par une application inappropriée de l’article 80 de la loi organique n°2015-007 du 3 mars 2015, par le biais du décret n°2020-1110 du 9 septembre 2020, le pouvoir exécutif empiète sur le domaine de la loi organique ;
  1. Considérant que, dans leur mémoire en réplique, les Sénateurs requérants insistent sur le non-respect de l’article 80 de la loi organique n°2015-007 du 03 mars 2015 fixant les règles relatives au fonctionnement du Sénat, ainsi qu’aux modalités d’élection et de désignation des sénateurs de Madagascar ; qu’ils soulèvent la violation de la lettre et de l’esprit de la Constitution, le non-respect des articles 52 et 53 de la loi organique n°2018-008 relative au régime général des élections et des référendums ainsi que la nécessité par la Haute Cour Constitutionnelle de constater et prononcer le cas de force majeure ;
  1. Considérant que, en ce qui concerne la légalité du décret n°2020-1110 portant convocation du collège électoral pour les élections sénatoriales du 11 décembre 2019, l’ordonnance  n°2019-006 du 28 mai 2019 portant loi organique modifiant certaines dispositions de la loi organique n°20015-007 du 03 mars 2015 fixant les règles  relatives au fonctionnement du Sénat ainsi qu’aux modalités d’élection et de désignation des sénateurs de Madagascar, dispose en son article 2 «  Au titre des dispositions de l’article 7 nouveau de la présente ordonnance , de nouvelles élections sénatoriales seront organisées à l’issue des prochaines élections communales. A titre transitoire, les membres actuels du Sénat restent en fonction jusqu’à la proclamation officielle par la Haute Cour Constitutionnelle des résultats desdites élections sénatoriales » ;
  1. Considérant qu’au titre de cette deuxième législature du Sénat de la IVème République, l’article 2 de l’ordonnance précitée prévoit la possibilité de l’organisation des élections sénatoriales à l’issue des élections communales ; que la décentralisation territoriale est un processus d’aménagement de l’Etat unitaire qui consiste à transférer des compétences administratives de l’Etat vers des entités ou collectivités locales distinctes de lui et dirigées par des autorités locales élues ; qu’actuellement, seules les communes constituent juridiquement des collectivités territoriales décentralisées, bien que la mise en place de collectivités supérieures ait déjà été prévue depuis la Constitution de la Troisième République en 1992 ; qu’en l’absence des Chefs de Région et des conseillers régionaux , des Chefs de Province et des conseillers provinciaux, le Collège électoral peut être ainsi composé seulement des Maires et des Conseillers Municipaux ou Communaux afin d’éviter un vide institutionnel au niveau du Sénat ;
  1. Considérant par ailleurs que l’article 3 de l’ordonnance n°2019-006 du 28 mai 2020 dispose que «  Des textes réglementaires fixeront, en tant que de besoin, les modalités d’application de la présente ordonnance» ; que le décret n°2020-1110 portant convocation du collège électoral en constitue un acte réglementaire pris en application de ladite ordonnance et de surcroit fait foi d’un acte de gouvernement dont, en cas de contentieux,  seule la juridiction de céans est compétente pour apprécier la conformité à la Constitution ainsi qu’aux dispositions législatives en vigueur ;
  1. Considérant que les dispositions de l’ordonnance  n°20019-006 du 28 mai 2019 ont été déclarées conformes à la Constitution par la Cour de céans ; que cette ordonnance a été ratifiée par le Parlement conformément aux dispositions de l’article 96 de la Constitution et de la loi n°2020-012 portant ratification des ordonnances n°2019-002 du 15 mai 2019 relative au régime général des élections et des référendums, n°2019-006 du 28 mai 2019 relative au fonctionnement du Sénat ainsi qu’aux modalités d’élection et de désignation des Sénateurs de Madagascar et  n° 2019- 009 du 22 juillet 2019 relative au Code minier ; que dès lors, cette ordonnance requiert une valeur législative ; qu’ainsi, l’autorisation préalable et expresse du parlement est établie ; que les articles 80 et 127 de la loi organique n°2015- 007 du 03 mars 2015 ne s’appliquent pas à ces deuxièmes élections sénatoriales ;
  1. Considérant qu’en outre, il convient de rappeler que la première élection sénatoriale de la IVème République s’est tenue le 29 décembre 2015 ; que la Cour de céans a proclamé les résultats de ladite élection le 22 janvier 2016 par son Arrêt n°02-HCC/AR du 22 janvier 2016 portant proclamation des résultats officiels de l’élection des membres du Sénat du 29 décembre 2015 ; que nonobstant les dispositions de l’ordonnance n°2019-006 du 28 mai 2019  suscitée régissant  la deuxième législature des élections sénatoriales de la IVème République,  le mandat de la première législature du Sénat devait courir à compter du 22 janvier 2016, date de proclamation des résultats pour une durée de cinq ans ; que le mandat des Sénateurs en exercice prendra fin prochainement ; que la proclamation des résultats de la deuxième législature du Sénat intervient avant le 21 janvier 2021 à minuit; que le décret n° 2020-1110 portant convocation du collège électoral pour les élections sénatoriales du vendredi 11 décembre 2020 ne méconnait aucune disposition constitutionnelle ;
  1. Considérant que, dans son Avis n°03-HCC/AV du 02 février 2019 sur la fin du mandat du Bureau permanent de l’Assemblée nationale, la Cour de céans avait précisé que «  la périodicité des élections est un principe constitutionnel ; que la durée des mandats parlementaires est consubstantielle à la notion de représentation ; que la théorie de la représentation impose une limite temporelle au mandat représentatif ; que l’article 69 de la Constitution a fixé le mandat des députés à cinq ans ; que, conformément à l’Avis n°07-HCC/AV du 07 septembre 2018 et à la théorie du mandat, la validité du mandat des députés est délimitée dans le temps et régie par le principe de l’intangibilité […] ;

 

  1. Considérant que, selon la théorie de la représentation, « l’élu n’est, en aucune façon, propriétaire de son mandat, dont il n’est que le dépositaire temporaire ; qu’à son terme normal, le mandat est remis en jeu par l’organisation de nouvelles élections ; que la non prorogation d’un mandat parlementaire est un principe fondamental de la démocratie représentative ; que, dans la pratique démocratique, un mandat parlementaire ne peut être prorogé qu’en temps de guerre, d’invasion ou d’insurrection » ; que ces principes du droit parlementaire s’appliquent également au Sénat ;
  1. Considérant que le mandat des Sénateurs, comme tout mandat parlementaire, est une forme de mandat politique qui possède la caractéristique d’être général ; que le mandat est général signifie que son titulaire, bien qu’élu dans une circonscription, représente la collectivité toute entière ; que les Sénateurs élus ne représentent pas la circonscription provinciale qui les a élus mais l’ensemble des collectivités territoriales décentralisées de Madagascar ; qu’en conséquence les députés et sénateurs représentent l’ensemble de la Nation ; qu’en tant que représentants de toutes les collectivités territoriales décentralisées de Madagascar, les Sénateurs en sont les mandataires chargés de défendre les intérêts de ces dernières au cours de l’examen des lois ; que le collège électoral des élections sénatoriales est constitué par l’ensemble des autorités élues des collectivités territoriales décentralisées au jour du scrutin ;
  1. Considérant que par rapport aux motifs subsidiaires, concernant le non-respect des articles 154,155,158,159 de la Constitution, invoqués par les requérants pour demander l’annulation du décret portant convocation du collège électoral, il importe de soulever que pour éviter le vide institutionnel après l’expiration du mandat du premier Sénat de la Quatrième République de Madagascar, dans un Etat de droit à régime semi-parlementaire avec un Parlement bicaméral composé de l’Assemblée Nationale et du Sénat, l’organisation d’une élection prime et emporte à l’issue de la fin du mandat ; que le collège électoral est composé des personnalités élues en l’occurrence des Maires et des Conseillers communaux ou municipaux ; que  la  tenue des élections sénatoriales pour le 11 décembre 2020 relative à la deuxième législature du Sénat n’est pas contraire à la Constitution ;

B-Sur l’absence d’une saisine de la juridiction compétente formulée par la CENI en vue de l’organisation des élections sénatoriales au-delà de la saison sèche.

  1. Considérant que les requérants, Président du Sénat, Sénateurs composant le quart des membres composant le Sénat, ont évoqué que les élections sénatoriales du 11 décembre seront organisées au mépris des dispositions  des articles  52 et 53 de la loi organique n°2018-008 relative au régime général des élections et des référendums ainsi que des jurisprudences constantes y afférentes ; qu’il résulte de l’article 52 suscité que : « le scrutin doit se tenir durant la saison sèche de l’année , entre le 31 mai et le 30 novembre, sauf cas de force majeure prononcée par la juridiction compétente sur saisine de la Commission Nationale Electorale Nationale Indépendante » ; que toutes élections organisées au-delà de la date prévue par l’article 52 susvisé constituent une dérogation nécessitant préalablement  l’ avis de la juridiction compétente qui apprécie le fondement du cas de force majeure ; qu’en l’espèce , la juridiction compétence est la Haute Cour Constitutionnelle ; que la CENI a sciemment violé les dispositions légales et que le Gouvernement a pris un décret de convocation  contrairement aux dispositions de l’article 52 sus énoncé ; qu’ainsi, les requérants, Président du Sénat et 16 sénateurs composant le quart du Sénat, demandent à la Cour de céans de déclarer inconstitutionnel le même décret ;
  1. Considérant que dans sa décision n°29-HCC/D3 du 26 septembre 2015 relative à une requête aux fins de constatation d’un cas de force majeure prévu par l’article 36 du Code électoral ( ancien texte régissant le régime général des élections et des référendums) , la Cour de céans a jugé «  que les élections sénatoriales sont organisées au suffrage universel indirect, avec un collège électoral restreint constitué par les conseillers municipaux ou communaux et les maires ; que le facteur climatique ne devrait pas être un obstacle dirimant à l’organisation du scrutin» ; que par ailleurs , la Cour de céans a spécifié dans sa décision n° 15–HCC/D3 du 3 mai 2018 portant sur la loi organique n°2018-008 relative au régime général des élections et des referendums que «  imposer l’organisation d’un scrutin durant la saison sèche entrave la mise en œuvre des articles 53 et 60 de la Constitution ; que l’organisation d’un scrutin durant la saison sèche ne peut être qu’une option préférentielle pour être conforme à la Constitution ; qu’un scrutin doit donc de préférence, se tenir durant la saison sèche” ;   qu’ainsi, au regard  de ces jurisprudences  de la Cour de céans, la saisine préalable de la juridiction compétente par la CENI pour évoquer le cas de force majeure en vue de l’organisation des élections sénatoriales dont le collège électoral est formé des grands électeurs (restreints) au-delà de la saison sèche est une simple formalité facultative ; qu’en l’espèce, l’absence de saisine de la Cour de céans par la CENI pour évoquer le  cas de force majeure tel qu’il est prévu par l’article 52 de la loi organique n° 2018- 008 du 11 mai 2018, ne constitue en rien un motif pour déclarer inconstitutionnel le décret de convocation du collège électoral ; qu’ainsi, le décret  n°220-1110 du 9 septembre 2020 portant convocation du collège électoral pour les élections sénatoriales du vendredi 11 décembre 2020 ne contrevient aucunement à la Constitution et à des dispositions législatives en vigueur ;
  1. Considérant, d’autre part, que l’article 53 de la loi organique n°2018-008 dispose que « le scrutin se rapportant à tout mandat arrivant à terme se tient dans le respect de la date de l’échéance de celui-ci, indépendamment de la saison, sous réserve des dispositions de l’alinéa 3 de l’article 51 » ; que le mandat du Sénat arrive à son terme et que l’expiration de ses pouvoirs n’implique pas un chevauchement avec d’autres scrutins ; 
  1. Considérant de tout ce qui précède, que les requêtes du Président du Sénat, des Sénateurs composant le quart du Sénat, aux fins d’inconstitutionnalité du décret n°2020-1110 portant convocation du collège électoral pour les élections sénatoriales du 11 décembre 2020 ne sont pas fondées et doivent être rejetées ;

EN CONSEQUENCE

DECIDE :

Article premier. – Les requêtes du Président du Sénat, des Sénateurs composant le quart du Sénat, aux fins d’inconstitutionnalité du décret n° 2020-1110 du 09 septembre 2020 portant convocation du collège électoral pour les élections sénatoriales du 11 décembre 2020 sont déclarées  recevables et jointes.

Article 2.– Il n’y a pas lieu de procéder à une audience publique.

Article 3. – Lesdites requêtes sont rejetées comme non fondées sur la base des considérants 17 à 25, 27 et 28.

Article 4.- La présente décision sera notifiée aux intéressés, au Président de la République, au Président du Sénat, à la Présidente de l’Assemblée Nationale, au Premier Ministre Chef du Gouvernement et publiée au Journal officiel de la République.

Ainsi délibéré en audience privée tenue à Antananarivo, le vendredi seize octobre l’an deux mille vingt à neuf heures, la Haute Cour Constitutionnelle étant composée de :

Monsieur RAKOTOARISOA Jean-Eric, Président

Madame ANDRIANARISOA RAVELOARISOA Fara Alice, Haute Conseillère-Doyenne

Monsieur TSABOTO Jacques Adolphe, Haut Conseiller

Monsieur TIANDRAZANA Jaobe Hilton, Haut Conseiller

Madame RAMIANDRASOA Véronique Jocelyne Danielle, Haute Conseillère

Monsieur DAMA Andrianarisedo Retaf Arsène, Haut Conseiller

Madame RANDRIAMORASATA Maminirina Sahondra, Haute Conseillère

Monsieur ZAFIMIHARY Marcellin, Haut Conseiller

Madame RABETOKOTANY Tahina, Haute Conseillère ;

et assistée de Maître RALISON Samuel Andriamorasoa, Greffier en Chef